На руси денежные операции выполняли. Укажите последовательность освоения храмами основных денежных операций

В пореформенной России продолжало существовать в основном старое административно - территориальное деление.

Реформы 60-70-х годов: отмена крепостного права, создание новых финансовых и судебных учреждений, органов земского и городского «самоуправления» - все это лишь частично изменило местный правительственный аппарат.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. Главой местной администрации оставался губернатор, официально признаваемый законами «хозяин губернии». В период буржуазных реформ компетенция губернаторов несколько сузилась: они потеряли право «ревизии» судебных дел, из их ведения выпал ряд учреждений, созданных в 60-х годах (контрольные палаты, губернские акцизные управления и т. д.). Однако за губернатором сохранялась основная власть в губернии. Он возглавлял губернское правление, которое в 1865 г. было освобождено во многих губерниях от сравнительно второстепенных административнохозяйственных дел (с передачей их создаваемым вновь земствам). Структура губернского правления подверглась изменениям. Особое внимание местная администрация стала обращать на рабочее движение - в структуре от-

дельных губернских правлений появляются «фабричные столы». Губернское правление окончательно теряет права самостоятельного учреждения и превращается в исполнительный орган губернатора.

Гораздо большее значение приобретает канцелярия губернатора. Губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губерний: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников губернии, иногда с привлечением представителей земского и городского «самоуправления». В ряде присутствий соответствующими министерствами назначались непременные члены - представители соответствующего министерства. Эти присутствия, комитеты и прочие учреждения при губернаторе дополняли деятельность губернского правления. Нередко с помощью некоторых из них губернатор осуществлял надзор за новыми пореформенными учреждениями. Так, с помощью губернского по крестьянским делам присутствия (1861-1889 гг.) и губернского присутствия (1889-1917 гг.) губернатор осуществлял надзор за крестьянскими сословными органами, губернского по городским делам присутствия (1870-1892 гг.) и губернского по земским и городским делам присутствия (1892-1917 гг.) - за городскими и земскими органами «самоуправления», губернского по фабричным делам присутствия (1886- 1917 гг.) - за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением, губернского по воинской повинности присутствия (1874- 1917 гг.) - руководством по комплектованию армии, губернского по питейным делам присутствия (1885-1917 гг.) - надзор за наиболее прибыльным источником бюджета царской России - «питейным делом», губернского распорядительного комитета (1876- 1917 гг.) - за осуществлением сохранившихся и после 1861 г. феодальных «натуральных» земских повинностей (постойной, подворной и др.), губернского лесохранительного комитета (1888-1917 гг.) - за сохранностью казенных лесов и т. п. Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты, а также статистические комитеты; последние с 60-х годов ежегодно издавали губернские «памятные книжки» или «адрес-календари» - справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии.

Революционное движение и общественный подъем 60-х годов толкали правительство на усиление власти губернатора. В 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, а Положение Комитета министров 13 июля 1876

г. давало губернаторам право для «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности» издавать так называемые «обязательные постановления» (запрет собраний, органов печати и пр.).

С 80-х годов значение губернатора возрастает. Он получил право влияния даже на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей); с 1889 г. он делается председателем губернского присутствия - административносудебного учреждения для крестьянских сословных

учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернатор стал председателем губернского «особого совещания» (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям - оно могло прекратить дело или дать ему ход.

Роль губернатора не ограничивалась установленными рамками закона. По определению В. И. Ленина, «губернатор в русской провинции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело существование любого учреждения и даже любого лица во «вверенной» губернии...»156.

С начала 80-х годов правительство все чаще прибегало к «исключительному положению» для отдельных местностей России.

Согласно «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., на местах могла быть введена временно, в случае необходимости, «для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы» одна из двух стадий «исключительного положения»: усиленной или чрезмерной охраны. В местности, которая объявлялась на положении «усиленной охраны», местному администратору, генерал-губернатору (губернатору) или градоначальнику предоставлялись широкие полномочия: закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы печати, арестовывать, штрафовать и высылать в административном порядке разных «подозрительных» и «:вредных» лиц; административная ссылка осуществлялась по соглашению Особого совещания Министерства внутренних дел. В местности, объявленной на положении чрезвычайной охраны, вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому подчинялся весь местный гражданский, а нередко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицейские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и городского самоуправления, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и т. п.

«Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении» 18 июня 1892 г. устанавливали еще одну стадию «исключительного положения» - военное положение, когда вся полнота власти передавалась военным учреждениям, и в отношении к гражданским лицам широко применялась военная юрисдикция. Правительство широко применяло «исключительное положение» в борьбе с рабочим и крестьянским движением, особенно в конце XIX - начале XX

в. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 г., по выражению Ленина, «стало одним из самых устойчивых, основных законов

Российской империи» .

В 1901 г. режим «усиленной охраны» и «обязательных постановлений» губернаторов распространялся более чем на 1/3 населения России (половина населения европейской России)109.

Учитывая, что с падением крепостного права вотчинная полиция помещиков потеряла свое значение, правительство стремилось к увеличению власти и авторитета полицейских уездных органов, эффективности их воздействия на широкие массы населения. Полицейская реформа была принята 25 декабря 1862 г. в форме «Временных правил» об устройстве полиции, согласно которым в 44 губерниях России старые полицейские органы в каждом уездном городе (городничий и его канцелярия) и уезде (земский исправник и земский суд) объединялись в возглавляемое исправником уездное полицейское управление. Исправники назначались губернатором из местных дворян. Только в губернских городах были созданы городские полицейские управления.

Централизация городской и уездной полиции увеличила власть исправников, в ведении которых находились основные дела полицейского управления уездного города и уезда. Власть исправника охватывала весь уезд. В каждом уезде под председательством предводителя дворянства или исправника действовали распорядительно-исполнительные коллегии и совещательные органы из уездных чиновников; чаще всего они назывались присутствиями (по воинской повинности, крестьянским, питейным делам и др.) или комитетами (например, распорядительный).

Пореформенные уезды сохраняли подразделение на более мелкие полицейско- территориальные единицы - станы.

Нарастание революционного движения в России во второй половине 70-х годов толкало царизм на укрепление полиции в сельских местностях России. Указом 9 июня 1878 г. в каждом стане создавалась должность ближайшего помощника станового пристава - полицейского урядника; в 46 губерниях России учреждалось около 5000 урядников. В полное подчинение были поставлены сотские и десятские. В компетенцию урядника входили разнообразные обязанности, начиная с надзора за «благочинием» во время богослужения в церквах и кончая наблюдением за продажей вина.

Указом 1 июня 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках создается уездная полицейская стража, составлявшая вооруженную опору их действиям вместо ненадежных волостных и сельских должностных лиц из крестьян.

Управление пореформенного уезда по-прежнему оставалось в руках помещиков-дворян. Уездный исправник назначался губернатором из дворян, в уездном полицейском управлении были два дворянских заседателя, выбранные уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства был председателем ряда уездных присут-

ствий и комитетов, которые часто играли роль исполнительных инстанций для соответствующих губернских учреждений. А если учесть то, что в составе уездных земских собраний по реформе 1864 г. было 40-45 % гласных дворян и что большинство мировых судей и становых приставов и все земские начальники были дворянами, то получалась почти полная картина дворянского засилья в управлении уездом.

К концу XIX в. управы благочиния были повсеместно упразднены. Их заменили в городах канцелярии обер-полицеймейстеров, полицеймейстеров, градоначальников. В составе этих учреждений наряду с распорядительными, исполнительными, инспекторскими и прочими отделениями появились сыскные отделения - зачатки уголовного розыска в растущих городах капиталистической России. С 80-х годов появляются секретно-розыскные отделения, получившие позднее наименование охранных отделений (охранок).

В городах появляются управления городским полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные "столы и бюро, управления речной и фабричной полиции и т.

Города подразделялись на части, а части - на участки и околотки во главе с частными приставами, участковыми и околоточными надзирателями. Управления полицейскими частями («частные дома») сохранили старый, дореформенный облик.

Крестьянство России после реформы 1861 г. оставалось забитым, темным и неполноправным, «тягловым» сословием. «Вся вообще «эпоха реформ» 60-х годов оставила крестьянина нищим, забитым, темным, подчиненным помещикам-крепостникам и в суде, и в управлении, и в школе, и в земстве»,- писал В. И. Ленин159. Для крестьян, вышедших из крепостной зависимости, были созданы крестьянские сословные учреждения по образцу учреждений, существовавших среди государственных и удельных крестьян: сельские и волостные сходы, сельские и волостные должностные лица, возглавляемые сельскими старостами и волостными старшинами, волостные правления, волостные суды. Эти органы являлись дополнительным, бесплатным административно-полицейским звеном, облегчавшим правительству сборы налогов, выкупных платежей, осуществление государственных и земских повинностей, комплектование армии, разрешение поземельных споров как между самими крестьянами, так и между помещиками, и закреплявшим сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства.

Каждое сельское общество (включавшее одно или несколько селений) имело сельский сход, выбиравший сельских должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и разрешавший некоторые поземельные дела (например, переделы общинных земель), раскладку налогов, мелкие полицейские дела. Гораздо большее значение имело волостное сословное кре-

стьянское звено - волостной сход. Волость представляла собой крестьянскую сословную единицу, охватывающую несколько селений. В состав волостного схода входили сельские и волостные должностные лица во главе со старшиной, а также «десятидворники» - выборные от каждых десяти дворов. Волостной сход выбирал волостных должностных лиц, представителей на предварительный съезд для выбора главных в уездное земское собрание от сельских обществ, разрешал хозяйственные нужды волости, утверждал приговоры сельских сходов и т. д. Избираемый волостным сходом на три года волостной старшина выполнял полицейские функции: следил за «сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в волости». В этом деле ему подчинялись сельские старосты и другие должностные лица волости, а также волостное правление. Это учреждение состояло из старшины, всех старост, сборщиков податей, одного-двух заседателей и писаря. Обязательным в волостном управлении было присутствие только старшины и писаря. Писарь назначался мировым посредником, а впоследствии - земским начальником и играл в волостном правлении немаловажную роль. Волостное правление вело довольно значительное делопроизводство.

Волостной суд представлял собой коллегию из 4-12 судей, выбираемых ежегодно волостным сходом. Этот сословный крестьянский суд рассматривал споры и тяжбы между крестьянами (если сумма иска не превышала 100 руб., в 1889 г. сумма была повышена до 300 руб.), а также мелкие уголовные проступки.

Опасаясь самостоятельности этих крестьянских учреждений, правительство опутало их сложной трехстепенной системой органов правительственно-дворянского надзора и опеки, превратив их в исполнительные инстанции этих органов.

Историю этой системы органов правительственно-дворянского надзора можно изобразить на следующей схеме: Годы Участок Уезд Г уберния 1861-1874 Мировой посредник Уездный съезд посредников мировых Губернское по крестьянским делам Уездное по крестьянским делам присутствие Земский участковый Уездный съезд земских начальник начальников присутствие

Губернское присутствие

В первые два года после крестьянской реформы для введения уставных грамот между помещиками и крестьянами, а также для разбора «недоразумений», споров и жалоб в поземельных отношениях помещиков и крестьян был создан институт мировых посредников.

На деле мировые посредники, мирволившие, по выражению В. И. Ленина, помещикам110, превратились в орган надзора за крестьянскими сословными учреждениями и просуществовали до 1874 г. Временной заменой их в уезде явилось уездное по крестьянским делам присутствие, в состав которого входили уездный предводитель дворянства (как председатель), исправник, председатель уездной земской управы и назначенный правительством непременный член; в ведении последнего находились поземельные дела. Законом 12 июля 1889 г. все эти учреждения были заменены административно-судебными должностными лицами - земскими начальниками. Назначаемые из дворян земские начальники получали широкие полномочия по утверждению решений крестьянских учреждений, назначению и смещению должностных лиц в них, неограниченные права наказания крестьян.

Уездные и губернские инстанции для мировых посредников и земских начальников принимали жалобы на крестьянские учреждения и органы надзора за ними, рассматривали и утверждали инструкции для руководства сословными крестьянскими органами. Губернское присутствие являлось не только административным, но и судебным органом. В административном отношении органы правительственно-дворянского надзора, как и сами крестьянские учреждения, находились в ведении земского отдела Министерства внутренних дел, а в судебном - во втором (крестьянском) департаменте Сената и в соединенном присутствии первого департамента с одним из кассационных департаментов.

Старая дореформенная сеть местных жандармских учреждений, объединенная в большие ведомственные жандармские округа, в 60-х годах оказалась недостаточной. Усиление местного жандармского аппарата было осуществлено посредством нового «Положения о корпусе жандармов» от 19 сентября 1867 г., по которому сеть жандармских органов значительно увеличивалась. На большей части территории России основным учреждением стало губернское жандармское управление. Окружная система сохранилась только на окраинах России (Сибирь, Кавказ, царство Польское).

Деятельность губернских жандармских управлений выражалась в преследовании революционного движения, усмирении волнений, поимке революционных деятелей, исполнении судебных приговоров, сопровождении осужденных и т. п. С 1871 г. главным в их деятельности становится дознание, а также политическое следствие, переданное в ведение жандармерии от судебных следователей. Аппарат жандармского управления, возглавляемый начальником, подразделялся на несколько отделений территориального характера (по уездам или группам уездов). Канцелярия управления делилась на несколько частей (общего руководства, розыскную часть, следственную часть, политической благонадежности, денежную часть). В ведении жандармских управлений находились жандармские части. В некоторых городах со-

здавались особые городские жандармские управления. Одновременно создавались жандармские полицейские управления железных дорог.

Рост революционного движения в России привел к более активным формам борьбы с ним. С 1880 г. в Москве и Варшаве появляются при канцеляриях обер-полицеймейстеры и градоначальники «отделения по охране общественной безопасности и порядка»111. Эти секретнорозыскные отделения, называвшиеся с 1903 г. охранными отделениями, получают широкое распространение. Вхождение охранных отделений в состав канцелярий обер-полицеймейстеров или градоначальников было рассчитано главным образом на то, чтобы скрыть от общественности их истинный смысл. В ведении каждого охранного отделения находились агентура наблюдения (филеры) и негласные агенты «в партийной среде».

Московское охранное отделение претендовало на роль организатора политического сыска на территории всех центральных губерний России. Начальник этого отделения С. В. Зубатов (1896-1902 гг.) создал «летучий отряд филеров». Филеры этого отряда сопровождали московских революционеров по всей России. Впоследствии Зубатов перенес этот «опыт» в Департамент полиции, создав там центральный летучий филерский отряд. В аппарате самого отделения основным отделом был ведавший филерами «отдел наружного наблюдения».

В недрах охранного отделения зародилась идея создания легальных рабочих организаций, внушавших рабочим мысль о бесполезности политической борьбы. Сея разлад среди рабочих, московская охранка с начала XX в. стала насаждать зубатовские организации в Москве. Ленинская «Искра», вскрывая полицейскую сущность зубатовщины, призывала к активному разоблачению ее.

До конца века в ведении Министерства внутренних дел находились основные тюремные учреждения. Общее их число возросло, а в самой системе произошли некоторые изменения. В 80-х годах прекратили свое существование арестантские роты, смирительные и работные дома, а также долговые тюрьмы.

Карательные мероприятия, направленные против революционеров 60-70-х годов, вызвали потребность в создании крупных тюрем, находящихся в центральном подчинении,- «централов»: Новоборисоглебского и Новобелгородского близ Харькова, знаменитого Александровского (1873 г.) близ Иркутска и др. С ликвидацией Третьего отделения в ведение министерства попали и старые политические тюрьмы - Петропавловская и Шлиссельбургская крепости.

Возросло значение каторги. Основным местом ее отбывания по-прежнему оставалась Сибирь. Более совершенные пути сообщения (пароходные, железнодорожные) ускорили этапное продвижение в: Сибирь ссыльных и каторжан. Наряду со старой группой каторжных;

тюрем Нерчинской каторги возникли каторжные тюрьмы в Якутской области и на острове Сахалине.

Для заведования местными тюрьмами и надзора за ними с 1880 г. в губерниях создавались должности тюремных инспекторов. В 1895 г. все тюрьмы и тюремные инспектора были переданы в ведомство Министерства юстиции.

В ведении Министерства внутренних дел находились местные почтовые и телеграфные учреждения - почтово-телеграфные конторы и их отделения, объединенные в 1885 г. в территориально телеграфные округа. В столицах сохранились почтамты, создавались управления столичными телеграфами. При ряде почтамтов возникли «черные кабинеты» - органы, производящие перлюстрацию писем.

Под надзором Министерства внутренних дел находилась значительная группа дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов «самоуправления».

В пореформенное время дворянские сословные органы не претерпели никаких изменений.

После 1861 г. идет процесс совершения эволюции городских сословий в классы буржуазного общества. С распространением городской реформы 1870 г. общегородские сословные органы упразднялись.

Более устойчивыми в городах оказались частные сословные учреждения и особенно купеческие, мещанские и цеховые управы.

Значительное место в пореформенном местном аппарате начинают играть (Земские и городские органы «самоуправления».

Земские органы «самоуправления» по реформе 1 января 1864 г. учреждались для руководства хозяйственными делами: строительством и управлением местных дорог, школ, больниц, благотворительных учреждений, заведования продовольственным делом, организацией поземельного кредита, пропаганды агрономических знаний, улучшением кустарной промышленности, организацией земской статистики и т. п.

Аппарат земства состоял из распорядительных органов - губернских и уездных земских собраний и исполнительных органов уездных и губернских земских управ (последние имели свои постоянные канцелярии, подразделявшиеся на отделы). Для выполнения своих хозяйственных задач земства получили право облагать население специальным земским сбором.

Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных в уездное земское собрание создавались три избирательных съезда: землевладельцев (главным образом, помещиков), представителей от городского общества и сельских обществ. Для избирателей первого съезда устанавливался определенный земельный ценз, который колебался в зависимости от местного (от 200 до 800 десятин минимального ценза). Второй съезд включал городских избирателей, располагавших гильдейским свидетельством или

промышленным и торговым предприятием с оборотом в 6000 руб. В состав городских избирателей входили и владельцы недвижимой собственности с минимальным цензом в зависимости от города (уездный - 500 руб., а для столиц - до 3 тыс.).

Для третьего избирательного съезда устанавливалась многостепенная система выборов (сельский сход - волостной сход - уездный съезд), позволявшая отобрать в состав уездного земского собрания наиболее благонадежных крестьян. Все три съезда выбирали неровное число гласных в уездное земское собрание (их число определялось специальным расписанием Министерства внутренних дел), с частым превышением числа гласных от землевладельцев.

Уездные земские собрания собирались ежегодно на сессии, и вся текущая работа падала на избранную им уездную земскую управу. Уездные земские собрания всей губернии выбирали по нескольку гласных в состав губернского земского собрания, который также выбирал исполнительный орган - губернскую земскую управу. Во главе собраний и управ стояли выборные председатели, которые не только руководили деятельностью названных учреждений, но и представительствовали от имени земства в местных правительственных учреждениях (главным образом, присутствиях); председателями земских собраний были предводители дворянства.

Земства с момента их появления были стеснены в своей деятельности надзором губернатора (в сметных вопросах, в личном составе аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения). С 1866 г. правительство проводит ряд законов, ограничивающих земскую деятельность. Никакой принудительной власти земства не имели и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации и полиции.

Новое положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. стеснило избирательную систему и деятельность земств, усилило правительственный надзор за ними. Для первого съезда, называвшегося теперь съездом дворян-землевладельцев (все землевладельцы-недворяне были причислены к другим съездам), минимальный ценз был значительно понижен (там, где он равнялся 200 дес. земли, он стал 125 дес). Для избирателей буржуазии городов ценз повышается в 2,5 раза (с 6 тыс. руб. оборота до 15 тыс.). Третий избирательный съезд упраздняется, а гласные в уездное земское собрание стали назначаться из списка кандидатов, составленных на волостных сходах самим губернаторов. В состав уездного земского собрания включались некоторые чиновники (от государственных имуществ, удельного ведомства, от духовенства, городского головы, весь состав земской управы прежнего состава).

Положение о земских учреждениях 1890 г. было земской контрреформой, оно усилило дворянский элемент в земстве. О процентном росте числа дворян в земстве дает представление следующая таблица.

Положения Уездные земские собрания Г убернские земские собрания 1864 г. 42,4% 81,9% 1890 г. 55,2% 89,5% Председатель и члены управ были приравнены к чиновникам, усилился и надзор за земствами. Губернатор осуществлял надзор не только за «законностью», но и за «целесообразностью» действий земств. В помощь ему было создано специальное учреждение - губернское по земским делам присутствие (с 1892 г.- общее для земских и городских органов «самоуправления» - губернское по земским и городским делам присутствие), состоявшее главным образом из чиновников губернии.

Закон 12 июня 1890 г. устранил земства от продовольственного дела. Этим же законом была введена предельность земского обложения, стеснявшая финансовую базу земской деятельности.

Все эти ограничения превратили земства в исполнительные хозяйственные органы при

местных администраторах. Даже сами чиновники называли земскую контрреформу 1890 г. «шагом

по пути к упразднению земских учреждений» .

В конце XIX в. вопрос о судьбах земств сделался предметом разногласий в бюрократических верхах России. Если министр внутренних дел И. Л. Горемыкин (1895-1899 гг.) считал вполне возможным дальнейшее существование и даже распространение земств «с сословной окраской» на основе контрреформы 1890 г., то министр финансов С. Ю. Витте это отрицал. Свой взгляд Витте изложил в секретной записке «Самодержавие и земство» (1899 г.). «Системаместного управления,- заявлял он,- должна быть однородна с общим политическим строем государства»112. Витте считал, что в условиях самодержавия земство - «непригодное средство управления»113.

Либеральная буржуазия усматривала в земских органах шаг, который приведет к тому, что правительство будет вынуждено ввести «умеренную конституцию, исторически выросшую на основе местного самоуправления с сословной окраской»114. Эти взгляды развивал и известный деятель либеральной буржуазии П. Струве, издавший в 1901 г. в Штутгарте вышеупомянутую записку С. Витте.

Идеалом государственного строя П. Струве выдвигал «властное всероссийское земство»115.

Истинную оценку земств дал В. И. Ленин в статье «Гонители зем-

ства и Аннибалы либерализма». В. И. Ленин расценивал земскую реформу как одну «из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска». Земские органы «самоуправления» представляли по своей сущности «кусочек конституции..., посредством которого русское «общество» отманивали от конституции». Уступив руководство хозяйственными делами на местах, царизм сохранил за собой основные позиции управления, разгрузил административно-полицейский аппарат для выполнения основных задач, укрепил его. В. И. Ленин подчеркивал значение земства и «как орудия укрепления самодержавия посредством половинчатой уступки, как орудия привлечения к самодержавию известной части либерального общества», отмечая наряду с этим невозможность при царизме осуществления подлинного самоуправления. «При самодержавии,- писал он,- всякое земство, хоть бы и распренаи-«властное», неизбежно будет уродиком, неспособным к развитию...»116.

На созданные по Городскому положению 12 июня 1870 г. городские органы «самоуправления» (городские думы и управы) возлагались административно-хозяйственные задачи. Попечительству городских дум и управ подлежали вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благоустройство мостовых, тротуаров, набережных, мостов), а также заведование школьным, медицинским благотворительным делом, торговлей, кредитом и т. п. Городские органы «самоуправления» выбирались на четыре года налогоплательщиками. Часть этих налогов поступала в кассу городских органов «самоуправления».

Выборы в городскую думу проводились по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избиравшим по равному числу гласных. Городская дума, являвшаяся распорядительным органом, избирала из своего состава исполнительный орган - городскую управу в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и думу и управу, координируя работу этих учреждений. Городская управа имела постоянную канцелярию, разделявшуюся на ряд отделов, соответствующих функциям городского «самоуправления»; здесь же создавались различные постоянные и временные исполнительные комиссии. Руководящую роль в органах городского «самоуправления» с момента их появления получили представители крупной городской буржуазии.

Правительство распространяло земское и городское «самоуправление» на отдельные местности медленно и неохотно. Даже к началу XX в. многие окраины России не имели ни земств, ни городского самоуправления.

Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии положением 1870 г. создавалось губернское по городским

делам присутствие из чиновников под председательством губернатора. Это же присутствие принимало жалобы на городские органы «самоуправления». Надзору и опеке этого присутствия подлежала вся хозяйственная деятельность городских «самоуправлений».

Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контрреформой. Оно заменило налоговый ценз для избирателей имущественным. Избирательные права получили только те жители города, которые имели недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией в столицах и городах с населением свыше 100 тыс. на сумму не менее 3000 руб., в губернских городах - 1000-1500 руб. (в зависимости от размеров города) и в уездных городах - 300 руб. В число избирателей включались владельцы торгово-промышленных заведений города, имеющие гильдейские свидетельства. Мелкие и средние налогоплательщики лишались избирательных прав. Число избирателей по городам России, имевшим городское «самоуправление», сократилось в несколько раз.

Для мелких городов Городовое положение 1892 г. вводило так называемое «упрощенное управление». Сход домохозяев города избирал состав собрания уполномоченных (12-16 человек), а последние выбирали городского старосту с одним или двумя помощниками.

Значительно возрос надзор за органами «самоуправления» со стороны общего для земских и городских органов «самоуправления» - губернского по земским и городским делам присутствия, возглавляемого губернатором.

Отстранение от участия в «самоуправлении» городов мелкой и части средней буржуазии означало усиление роли и места крупной буржуазии, в ведении которой находились городские думы и управы.

Местные органы Министерства юстиции. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. узаконили в России новые буржуазные принципы судоустройства и судопроизводства. Они вводили формальную несменяемость судей и независимость суда от администрации, гласность и публичность заседаний суда, состязательный процесс, институты адвокатуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат и т. д.

В указе о распубликовании судебных уставов 20 ноября 1864 г. говорилось, что задачей судебной реформы является «водворить в России суд скорый, правый, милостивый, равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе... уважение к закону»168. История пореформенного суда в России показывает, что старый феодальный суд, основу которого составляло сословное неравенство, был заменен буржуазным судом, отдававшим предпочтение богатому перед бедным, эксплуататору перед эксплуатируемым, который был призван также охранять частную собственность.

По судебной реформе в России вводились две системы судебных учреждений: суды с избираемыми судьями,- мировые судьи и съезды мировых судей и суды с назначаемыми судьями - окружные суды и судебные палаты.

Каждый уезд с входившим в него городом, а иногда и отдельно крупный город составляли мировой округ, подразделявшийся на несколько участков. В каждом участке находился один участковый мировой судья и один почетный. Мировые судьи (участковые и почетные) избирались на три года местными органами городского и земского «самоуправления» (уездными земскими собраниями и городскими думами) из лиц, имевших определенный возрастной образовательный, служебный и имущественный ценз. Имущественный ценз исчислялся недвижимой собственностью, оцененной не менее чем в 15 тыс. руб., или равнялся двойному земскому земельному цензу.

Ведению мировых судей подлежали мелкие уголовные и гражданские дела. Размеры наказаний за уголовные преступления ограничивались денежным штрафом не более 300 руб., арестом до трех месяцев и тюремным заключением до 11/2 лет. Из гражданских дел мировые судьи разрешали иски, не превышающие стоимости в 500 руб.

Почетные мировые судьи замещали участковых во время их отсутствия. Создание института почетных судей позволяло титулованной дворянской знати и представителям крупнейшей буржуазии, не обременяя себя службой, получать награды и продвигаться по служебной лестнице.

Участковые и почетные мировые судьи мирового округа составляли и уездный съезд мировых судей, или мировой съезд, собиравшийся на сессии. Председатель мирового съезда выбирался из мировых судей. На съезде присутствовали товарищ прокурора окружного суда, а также назначенный министерством непременный член. Съезд играл роль окончательной апелляционной инстанции для мировых судей округа. Дальнейшее рассмотрение дел мировых судей можно было проводить только в кассационном порядке в Сенате.

В. И. Ленин оценивал институт мировых судей, «выбираемых имущими классами из

имущих лиц», как «жалкую пародию на суд» .

Выборность мировых судей смущала дворян-чиновников, и в 1889 г. они повсеместно, кроме столиц и Одессы, были упразднены и заменены назначаемыми лицами: в городах - городскими судьями, а для негородского неподсудного населения - земскими начальниками. Мировые судьи в деревне были заменены земскими участковыми начальниками.

Окружной суд создавался на несколько уездов. Он состоял из председателя, его товарища и членов суда.

В аппарат окружного суда входил прокурор с товарищами и канцелярией. В новых судах прокуратура приобрела большое значение.

Прокурорский надзор руководил следствием, выступал обвинителем на суде, следил за выполнением приговора. Судебные следователи всего округа подчинялись окружному суду; они находились частично при суде, большей же частью - на местах в специальных участках. В аппарат суда входил и ряд других должностных лиц (нотариусы, присяжные приставы, рассыльные, присяжные переводчики и т. д.).

В уголовном судопроизводстве окружных судов большое значение имели присяжные заседатели, определявшие виновность или невиновность подсудимого (мера наказания выносилась судьями). В отличие от назначаемых правительством судебных чиновников окружного суда присяжные заседатели комплектовались из всех сословий при определенном возврастном, оседлом и значительном имущественном цензах (не менее 10 дес. собственной земли или имущества стоимостью не менее 500-2000 руб., в зависимости от размера города)117. Кроме того, закон устанавливал известный ценз благонадежности («известные степенным образом жизни», «заслуживающие доверия», «имеющие добрую нравственность»). Списки присяжных заседателей составлялись земскими городскими управами.

Включая суд присяжных в новую судебную систему, царское правительство рассчитывало поднять авторитет суда. Несмотря на классовый характер суда присяжных, в чиновничьей среде окружного суда он был элементом общественности и известной самостоятельности. Недаром реакционный публицист М. Катков окрестил его «судом улицы»118. Отвечая на реакционные выпады против суда присяжных, В. И. Ленин писал: «Суд улицы ценен именно тем, что он вносит живую струю в тот дух канцелярского формализма, которым насквозь пропитаны наши правительственные учреждения»119. Общеизвестен ряд крупнейших процессов политического характера, в которых суд присяжных, вопреки желанию чиновников-судей, выносил обвиняемым оправдательный вердикт (дело Веры Засулич в петербургском окружном суде в 1878 г., дело морозовских ткачей во владимирском суде в 1885 г. и др.).

Стесняя и сокращая буржуазные институты суда в пореформенное время, правительство прежде всего сокращало категории дел, подсудные суду присяжных. Уже в 1878 г. из ведения суда присяжных были изъяты с передачей в судебные палаты с сословными представителями все дела «о явном восстании против властей».

Судебная палата являлась окончательной апелляционной инстанцией для рассматриваемых в окружных судах гражданских и уголовных дел. В судебную палату поступали на пересмотр из окружных судов только те дела, которые решались без присяжных заседателей. Пересмотр дел, решенных судом присяжных, можно было проводить только в кассационном порядке в Сенате. Для некоторых ка-

тегорий дел судебная палата была судом первой инстанции (например, дела о печати, преступлениях чиновников и против чиновников, казенном имуществе и т. д.).

Аппарат судебной палаты напоминал аппарат окружного суда: общее присутствие состояло из председателя, его товарищей и членов суда; здесь имелись уголовный и гражданский департаменты. Кроме общей канцелярии, возглавляемой секретарем, имелись канцелярии и при департаментах. При окружных судах и судебных палатах находились адвокаты - присяжные поверенные; адвокаты, не числящиеся на службе в суде, назывались частными поверенными. Закон устанавливал возможность создания при судебных палатах специальных советов - присяжных поверенных и присяжных приставов. Однако практически эти советы были созданы только при некоторых палатах.

В каждой судебной палате сохранилось много черт дореформенного суда, в частности сословные представители, назначаемые ежегодно царем (губернский и уездный предводители дворянства, городской голова, волостной старшина). Наличие сословных представителей должно было подкреплять авторитет решений судебных палат, особенно по таким делам, как суды над чиновниками. Сама роль назначаемых сословных заседателей была ничтожной. «Как известно,- писал В. И. Ленин,- эти сословные представители, слитые в одну коллегию с судьями- чиновниками, представляют из себя безгласных статистов, играют жалкую роль понятых, рукоприкладствующих то, что угодно будет постановить чиновникам судебного

ведомства» .

Суд царской России был классовым судом. Все прокуроры судебных палат, 95 % прокуроров окружных судов и 90 % их товарищей были дворянами (остальные - выходцами из духовенства, буржуазии и чиновников). Подавляющее большинство чинов прокуратуры были реакционерами и монархистами. Умеренно либеральные деятели в прокуратуре 60-70-х годов (например, А. Ф. Кони) являлись редким исключением и задерживались в ней недолго.

Во второй половине XIX в. в ведении крупных уголовных процессов прославились умеренно либеральные адвокаты (В. Д. Спасович, А. И. Урусов, Ф. Н. Плевако). Отдельные адвокаты соглашались на защиту обвиняемых в политических преступлениях. Так, Л. А. Александров прославился мастерским ведением дел в ряде политических процессов («193-х», дела

В. Засулич).

Основные начала гражданского процесса давал Устав гражданского судопроизводства 1864 г. Мировому судье иск предъявлялся в письменной или устной форме, а ответчик вызывался повесткой. Во время рассмотрения дела обе стороны (истец и ответчик) давали словесные показания, в процессе которых учитывались показания свидетелей, письменные документы и другие доказательства. Каждая сторона имела право нанимать адвоката.

Мировой судья единолично принимал решение. Он выдавал истцу исполнительный лист, который предъявлялся им в органы полиции, в волостное правление или судебному приставу при мировом судье.

Более сложным был гражданский процесс в окружном суде или судебной палате, куда истец подавал исковое прошение с соблюдением точной формы и уплаты значительной пошлины. Затем истец и ответчик обменивались четырьмя бумагами: на исковое прошение истец давал «ответ», который вызывал со стороны истца «возражение», а ответчик на это «возражение» писал «опровержение». Нередко эти бумаги оформляли специально нанятые адвокаты. Оригиналы документов оставались в суде, а копии выдавались сторонам. Слушание дела заключалось в состязании сторон; каждая из них могла нанять адвоката. Заключение по этому состязанию делал прокурор. Судьи выносили решение, которое оформлялось в резолюции.

После истечения сроков апелляции или кассации истцу выдавался исполнительный лист, по которому председатель суда назначал судебного пристава, приводившего в исполнение решение о взыскании.

Еще более сложным был уголовный процесс, предусмотренный Уставом уголовного судопроизводства 1864 г.

Мелкие уголовные дела (нарушение порядка и спокойствия, а также различных казенных уставов) рассматривались мировыми судьями, а более крупные подлежали рассмотрению в окружных судах и судебных палатах.

Преступления военных и духовенства рассматривались в соответствующих ведомственных судах. С конца 70-х годов военные суды стали разбирать дела и гражданских лиц. Духовные суды также судили и мирян по таким вопросам, как нарушение церковных догматов, бракоразводные дела и т. п. Для крестьян первой инстанции при рассмотрении маловажных уголовных дел был сословный волостной суд.

На место старой теории формальных доказательств с явным предпочтением одних видов доказательств перед другими судебные уставы 1864 г. вводили систему «свободной оценки доказательств по внутреннему убеждению судей», что создавало впечатление об известной «беспристрастности» и «справедливости» суда. Фактически же все это прикрывало классовую направленность суда, так как убеждения буржуазного судьи выражали взгляды, привычки и интересы представителя буржуазии, выше всего ставящего охрану «священной частной собственности».

Уголовный процесс распадался на несколько стадий. Предварительное расследование состояло из дознания и предварительного следствия. Дознание осуществлялось полицией, жандармерией или непосредственным начальством лица, подозреваемого в преступлении (административным, военным или духовным). Главной целью дознания было установление самого факта преступления.

Предварительное следствие осуществлялось судебным следователем и заключалось в сборе материалов, необходимых для предъявле-

ния обвинения конкретному лицу или лицам. Материалы направлялись прокурору, который или прекращал судебное дело за отсутствием доказательств, или возбуждал его, если материал давал на это основание. В последнем случае прокурор составлял обвинительный акт, который и поступал в суд.

Перед судебным рассмотрением суд проводил некоторые подготовительные мероприятия: задерживал обвиняемого, формировал присяжных заседателей, назначал защитника (если обвиняемый не выбирал его сам), определял также место и время судебного заседания. Судебное рассмотрение дела начиналось с официального акта открытия заседания, за которым шло судебное следствие - знакомство суда с доказательствами, их проверка.

Одним из важнейших этапов судебного рассмотрения были прения сторон: обвинителем выступал председатель прокуратуры (прокурор или его товарищ), обвиняемого защищал адвокат. После прений следовало краткое заключение председателя суда. В окружном суде при рассмотрении дела с участием присяжных заседателей последним ставился вопрос о виновности. Удалившись, присяжные заседатели выносили свой ответ - «вердикт». Вопрос о размерах наказания разрешали судьи.

С конца XIX в. правительство все чаще стало избегать крупных политических процессов, опасаясь их большого агитационного значения. Многие политические дела рассматривались и разрешались в административном порядке генерал-губернаторами, градоначальниками и жандармскими управлениями. В 1896 г. так было разрешено дело крупнейшей социал- демократической организации страны - петербургского «Союза борьбы за освобождение рабочего класса», руководимого В. И. Лениным. После дознания и следствия в губернском жандармском управлении члены «Союза» были сосланы.

Правительство медленно и неохотно вводило судебные уставы на территории России, допуская всевозможные ограничения их на окраинах (назначение Министерством юстиции мировых судей и их подчинение окружным судам, окружной суд без присяжных заседателей и т. п.).

Местные учреждения Министерства финансов. Финансовые реформы начала 60-х годов вызвали изменения в организации местных органов Министерства финансов, их структуре и функциях. Кроме казенных палат и казначейств, на местах возник ряд новых учреждений: губернские акцизные управления, финансовые присутствия (податное, по питейным делам, по квартирному налогу). Сфера деятельности казенных палат по приходу денежных сумм была ограничена поступлениями главным образом прямых (окладных) налогов. Основное заведование косвенными налогами перешло в губернские и окружные акцизные управления. В связи с реформами государственного контроля из ведения казенных палат были изъяты контрольные функции и переданы созданным на местах контрольным палатам (1865 г.).

Заменивший председателя управляющий казенной палатой разрешал почти все дела единолично. С 1885 г. при казенных палатах стали открываться сберегательные кассы.

Установление единства касс в России в 1863 г. повысило значение местных казначейств. Между губернскими и уездными казначействами произошло своеобразное разделение дел: губернские казначейства превратились в расходные кассы, а уездные - в приходные.

Законом 30 апреля 1885 г. была учреждена должность податных инспекторов, на которых вначале был возложен надзор за доходностью подлежащих обложению торгов и имуществ, а впоследствии надзор за исправностью платы налогов вообще. Податные инспектора председательствовали в созданных почти одновременно уездных податных присутствиях, исполнявших различные поручения казенной палаты по наблюдению за сбором пошлин с торговли и промыслов. В губернии создавалось под председательством управляющего казенной палатой губернское по податным делам присутствие, заведовавшее дополнительным сбором с торгов и промышленных предприятий.

В том же 1885 г. были созданы губернские и уездные по питейным делам присутствия, дававшие разрешения на открытие питейных заведений, а с введением винных монополий, наблюдавшие за ее введением.

Казенные банки (Государственный, Крестьянский и Дворянский) имели на местах свои

отделения.

Буржуазия имела некоторое влияние на созданные в 1872 г. губернские комитеты торговли и мануфактур, а также купеческие управы и биржевые комитеты, однако это влияние ослаблялось узкими правами и ведомственной распыленностью этих учреждений (купеческие управы находились в ведении Министерства внутренних дел).

Для надзора за выполнением первого фабричного закона в 1882 г. была создана фабричная инспекция. Губернии, имевшие фабрично-заводскую промышленность, объединялись в фабричные округа, а в каждый округ назначался инспектор. Фабричные инспектора России подчинялись главному фабричному инспектору при Департаменте торговли и мануфактур. В виду того что проведение в жизнь первого фабричного закона задерживалось, инспектора получили распоряжение изучать «быт» рабочих. Сведения, обобщенные фабричными инспекторами в первых ежегодных печатных отчетах, вскрыли настолько тяжелую картину положения рабочих, что правительство запретило публиковать подобные отчеты.

В дальнейшем институт фабричных инспекторов возрастал. К 1886 г. в каждом округе уже имелось по нескольку фабричных инспекторов, подчиненных окружному инспектору. В том же году были созданы губернские по фабричным делам присутствия, разрабатывающие дополнительные правила, «регулирующие» отношение

фабрикантов и рабочих и принимающие жалобы фабрикантов. В состав присутствия входили чиновники губернии (вице-губернатор, прокурор окружного суда, начальник губернского жандармского управления, окружной инспектор и его помощник), а также двое фабрикантов. Рассматривая этот состав, В. И. Ленин писал: «Если бы прибавить сюда начальника тюрьмы и командующего казаками, то налицо были бы все чиновники, осуществляющие «заботливость русского императорского правительства о рабочих классах»175.

Надзор за выполнением фабричного законодательства со стороны инспекторов вылился фактически в их стремление добиться успокоения рабочих на охваченных стачками фабриках и заводах в интересах предпринимателей. Одновременно фабричные инспектора наблюдали за состоянием рабочего движения, за развитием социал-демократической пропаганды и агитации среди рабочих, за зарождением марксистских рабочих кружков на фабриках и заводах, информируя об этом охранные отделения.

По закону 30 мая 1903 г. местные фабричные инспектора подчинялись губернаторам, роль же окружных инспекторов ограничилась обязанностями ревизии. От губернатора зависело назначение на должность старшего фабричного инспектора и участковых фабричных инспекторов, распределение их по участкам и предприятиям и т. д.

Реформы государственного контроля привели к созданию с 1865 г. самостоятельных местных органов - контрольных палат, осуществлявших ревизию казначейств, касс, всех местных оборотов. Каждой контрольной палате было подведомственно от одной до нескольких губерний.

Распространение на государственных крестьян основных принципов положения 19 февраля 1861 г. вызвало передачу их в 1866 г. и ведомство Министерства внутренних дел. В связи с этим местный аппарат Министерства государственных имуществ был значительно сокращен. Вместо старых палат государственных имуществ и окружных правлений в губерниях, где существовали государственные имущества, создавались губернские управления государственных имуществ во главе с управляющими. Эти управления заведовали государственными имуществами: лесами, землями, недрами и т. д., в ведении их находились лесничества и казенные имения.

С распространением положения 19 февраля 1861 г. на удельных крестьян было вызвано сокращение компетенции департамента уделов и его местных органов, за которыми сохранилось заведование удельными землями, лесами, водами, недрами и т. д. В 1863 г. почти повсеместно упраздняются отделения удельных контор, которые постепенно преобразовывались в окружные управления удельными имениями.

Местные органы Министерства народного просвещения. Реформы 60-х годов в области просвещения несколько сузили влияние попечи-

телей учебных округов по управлению учебными заведениями (особенно университетами). Однако они остались главными администраторами, ведавшими учебными заведениями подведомственных им округов. С 70-х годов влияние их на учебные дела вновь возрастает.

Рост количества средних и низших учебных заведений и наблюдение за направлением преподавания в них заставили правительство законом от 14 июля 1864 г. создать губернские, уездные и кое-где городские училищные советы. Эти советы состояли из чиновников, представителей духовенства и земских органов. На них возлагалось управление начальными учебными заведениями, согласование деятельности различных ведомств по народному образованию.

Чтобы усилить контроль за народными училищами и за деятельностью земств в области народного просвещения, 26 мая 1869 г. правительство учредило должность инспектора народных училищ. На инспекторов возлагался надзор за постановкой учебной и воспитательной работы в начальных училищах, направлением преподавания в них и политической благонадежностью преподавательского состава; им же поручался подбор учителей. Во всех этих вопросах инспектора отчитывались перед губернскими училищными советами. Установление инспектуры по народному образованию было реакционным мероприятием, что отмечалось В. И. Лениным, который писал: «В 1869 г. учреждаются инспектора народных училищ в видах оттеснения земства от действительного заведования народным образованием»176.

Вскоре правительство предприняло меры к активизации деятельности училищных советов. Законом 25 мая 1874 г. на училищные советы было возложено «попечение об удовлетворении потребностей населения в начальном образовании и о надлежащем нравственном направлении оного»; руководство в них было передано предводителям дворянства. Этим же законом для заведования учебной частью всех народных училищ каждой губернии была создана должность директора народных училищ; инспектор народных училищ стал его ближайшим помощником.

Произошли изменения и в самой системе учебных заведений. Новый университетский устав 18 июня 1863 г. ослабил бюрократический надзор за университетами и создал некоторое подобие университетского «самоуправления» в форме автономии профессорской коллегии ученого совета. Студенчество никаких прав не получило.

Ряд узаконений 60-70-х годов был направлен на стеснение университетской автономии. Полицейским учреждениям и университетской администрации вменялось в обязанность взаимно осведомлять друг друга о политической благонадежности студентов.

Так, университетский устав 23 августа 1884 г. отменил университетскую автономию профессорской коллегии и установил назначаемость министром ректора, деканов и профессоров; попечители

сделались основными руководителями всей университетской жизни. Им были окончательно подчинены инспектора, на которых возлагалось наблюдение за «поведением» студентов. Плата за обучение студентов в университетах в 80-х годах возросла в пять раз.

На протяжении всего пореформенного периода университеты сохранили старое организационное устройство. К уже существовавшим университетам добавились Одесский (преобразован из Решильевского лицея в 1865 г.), Варшавский (1886 г.) и Томский (1888 г.).

Растет число средних и низших учебных заведений (как казенных, так и по линии земств и городских самоуправлений) и численность учащихся в них. Новый устав гимназии 19 ноября 1864

г., установив формально принцип всесословной средней школы, подразделял ее на две категории: семиклассные классические и реальные гимназии. Впрочем, принятый вскоре (30 июля 1871 г.) новый устав гимназии, а затем (15 мая 1872 г.) устав училищ вносили в устав 1864 г. серьезные коррективы. В классических гимназиях срок обучения увеличивался до восьми лет, а реальные гимназии преобразовывались в реальные училища с сохранением семилетнего срока обучения. Между университетами и реальными училищами создавался искусственный разрыв в программах с целью закрыть в университеты дорогу разночинцам-реалистам. Широкое распространение получили неполные гимназии (прогимназии) в четыре - шесть классов. Наряду с мужскими появились и казенные женские гимназии и прогимназии.

Возросла и сеть низших школ, хотя их количество продолжало оставаться незначительным. Всероссийская перепись 1897 г. показала, что 80% населения России было неграмотным (в начале 60-х годов в России неграмотность достигала 94 %).

От дореформенного времени была наследована очень небольшая сеть начальных школ: приходских школ и уездных училищ. Положение о начальных народных училищах 14 июня 1864

г. преобразовывало приходские школы в начальные народные училища. Над этими училищами был установлен бдительный надзор со стороны местных административных органов министерства. Новое положение 25 мая 1874 г. усилило этот надзор. Основной целью народных училищ было признано «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания».

В 1872 г. все уездные училища преобразуются в городские с шестилетним обучением. Положение 25 мая 1874 г. с целью превращения начальных училищ в замкнутые сословные крестьянские школы установило разрыв в программах этих учебных заведений.

Стесняя и ограничивая начальные школы Министерства народного просвещения, правительство насаждало церковноприходские школы. Число церковноприходских школ за 1881-1894 гг. возросло почти в 8 раз, а количество учащихся в них - в 10 раз. Правила 1884 г. передавали заведование церковноприходскими школами в Синод. В каждой епархии заведование всеми церковноприходскими школами и надзор за ними осуществлял созданный в 1884 г. епархиальный учи-

лищный совет, в состав которого входили представители местного духовенства, ректор и преподаватели духовной семинарии, директора и инспектора народных училищ.

Местными учреждениями Военного министерства в 1862-1864 гг. на территории России было создано 10 (впоследствии 15) военных пограничных и внутренних округов, из которых каждый охватывал по нескольку губерний. В каждом военном округе было сформировано военноокружное управление, возглавляемое командующим войсками военного округа. Командующий войсками должен был «оказывать содействие» и гражданским властям в случае волнений, беспорядков и других выступлений народных масс.

В шести из десяти первоначально созданных военных округов командующие войсками совмещали эту должность с должностью генерал-губернатора. Впоследствии, когда военноокружная система была распространена на окраины государства, соединение должности командующего войсками и генерал-губернатора было установлено и там. С введением военносудебного устава 1867 г. в каждом военном округе был создан военно-окружной суд.

Для учета запасных в округе в 1864 г. была создана должность губернского воинского начальника. Однако введение всесословной воинской повинности и значительное сокращение сроков действительной службы вызвали необходимость замены губернских воинских начальников уездными воинскими начальниками.

Через несколько дней после убийства народником Кравчинским шефа жандармов генерала Мезенцова правительство приняло закон 9 августа 1878 г. «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени». Этот закон перечислял категории политических преступлений, которые оказывались подсудными военно-окружным судам: вооруженное сопротивление властям, «нападение» на чинов войск полиции и других должностных лиц «при исполнении ими обязанностей службы». Все формулировки закона были настолько туманными, что давали чиновникам широкие возможности для его произвольного применения.

За изданием этого закона потянулась длинная полоса политических процессов в военноокружных судах.

Развитие военной техники и изменений в тактике потребовали от среднего командного состава царской армии не только военной, но и общеобразовательной подготовки. В 1863 г. часть кадетских корпусов упраздняется, а другая часть - преобразуется в военные гимназии - учебные заведения, которые должны были «доставить детям потомственных дворян, предназначенным к военной службе, приготовительное общее образование и воспитание». За шесть (а затем семь) лет обучения военные гимназии давали нередко больше знаний, чем гимназии Министерства народного просвещения.

Старшие (специальные) классы некоторых кадетских корпусов

были преобразованы в военные училища (Павловское и Константиновское - в Петербурге, Александровское - в Москве и т. д.).

Основными учебными заведениями, готовящими офицерские кадры из унтер-офицеров, юнкеров и вольноопределяющихся в армии, с 1864 г. стали двухгодичные юнкерские училища, в которые принимались лица с незаконченным средним образованием.

Ход и особенности российской модернизации

Основные направления внешней политики России во второй половинœе XIX в.

Идейно-политические течения и организации во второй половинœе XIX в.

Ход и особенности российской модернизации в пореформенный период.

Модернизации в 60 – 90-е годы XIX в.

Тема VI. Россия на путях буржуазной

Тесты

1. Что предлагал М.М.Сперанский в своем проекте реформ?

а) ввести строй конституционной монархии, дать крестьянам право приобретать движимое и недвижимое имущество;

в) ввести строй конституционной республики, освободить крестьян без земли;

г) ввести всœеобщее избирательное право, создать двухпалатный парламент.

2. Какие политические преобразования были осуществлены в России в годы царствования Александра I?

а) принята первая в России конституция;

б) создана Государственная дума как главный законодательный орган, состоящий из депутатов всœех сословий;

в) создан Госсовет и проведена реорганизация министерств;

г) создана система разделœения властей на независимые друг от друга исполнительную, законодательную и судебную ветви.

3. Как изменилось положение государственных крестьян в результате административной реформы П.Д.Киселœева (1837 – 1841)?

а) они стали юридически свободными земледельцами;

б) они попали под власть помещиков;

в) они перешли в разряд монастырских крестьян;

г) они перешли в разряд крепостных.

4. Какие предприятия в России в первой половинœе XIX в. давали наибольшее количество продукции в стоимостном выражении?

а) государственные предприятия;

б) вотчинные мануфактуры помещиков;

в) мелкая промышленность, крестьянские кустарные промыслы;

г) крупные заводы и фабрики.

5. Определите основные направления внутриполитического курса Николая I.

а) прогрессивные либеральные реформы, касающиеся прав сословий, в том числе крестьянства; демократизация общественно-политической, экономической и культурной жизни общества;

б) осторожные реформы высшего и местного управления, по содержанию являющиеся уступками «духу времени»;

в) укрепление полицейско-бюрократического аппарата͵ создание системы всœесторонней государственной опеки над общественно-политической, экономической и культурной жизнью страны;

г) отмена крепостного права, буржуазные реформы суда, образования, местного самоуправления.

______________________________________________________________

Историки-материалисты считают реформы 60 – 70-х годов ХIX в. временем смены феодализма капитализмом. По их мнению, преобразования были проведены с опозданием, половинчато, без учета интересов большинства населœения страны. Впоследствии это привело к революционным событиям в России начала ХХ в.

Либеральные историки в целом положительно оценивают реформы второй половины XIX в. При этом они указывают на высокую эффективность крепостной системы хозяйствования в России в серединœе XIX в. и говорят прежде всœего о политических причинах отмены крепостного права. Также они отмечают непродуманность и насильственный характер реформ, неподготовленность к ним основной массы населœения России.

Согласно модернизационной концепции в серединœе ХIX в. Россия переживала очередной этап модернизации. Специфика российских модернизационных процессов заключалась в сосуществовании элементов индустриального и традиционного обществ. Социально-экономические преобразования не подкреплялись политическими реформами, что привело к последующему революционному взрыву в России.

Исходя из цивилизационного подхода, Россия развивалась особым путем и имела возможность перейти к социализму, минуя полосу капиталистического развития.

Таким образом можно выделить ряд причин, приведших к реформам: 1) назревшая крайне важность перехода России от традиционного, аграрного типа общества к индустриальному, ликвидация наметившегося отставания от передовых стран Западной Европы; 2) наличие кризисных явлений в крепостническом секторе экономики, страдавшем от малоземелья, низкой агрикультуры, что вело к частым неурожаям и необеспеченности крестьян хлебом; 3) существовавшая в стране потенциальная опасность социального взрыва; 4) поражение России в Крымской войне, ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ подвело черту под попытками правящей верхушки избежать или отложить назревшую модернизацию аграрного общества.

Реформа 1861 ᴦ. проводилась «сверху». Внутри бюрократического слоя можно выделить три основные группы по отношению к реформе и участию в ней: 1) противники реформ, которые пытались утопить ее в бюрократической волоките, а когда она стала неизбежной, постарались провести ее в интересах помещиков; 2) бюрократы-исполнители, привыкшие добросовестно делать то, что хочет император; 3) либеральная бюрократия – активные и убежденные сторонники реформы.

Для подготовки реформы в начале 1857 ᴦ. был создан Секретный комитет. Дворянам было предложено образовать по губерниям губернские комитеты для обсуждения условий освобождения крестьян. Опереться в своих реформах Александр II мог только на представителœей высшей бюрократии, слывших сторонниками преобразований. Видную роль в подготовке реформ играли младший брат царя великий князь Константин Николаевич (военно-морской министр), Н.А.Милютин (товарищ министра внутренних дел), Д.А.Милютин (военный министр). Οʜᴎ противостояли консервативно настроенным графам П.А.Шувалову, В.Н.Панину и большинству приезжавших в Петербург губернских представителœей. В ходе обсуждения предложений об отмене крепостного права их поддержали только 3-4 из 46 губернаторов.

Среди сторонников преобразований существовало несколько точек зрения на отмену крепостного права: 1) большая часть дворянства хотела объявить крестьян свободными, обладающими гражданскими и имущественными правами, но лишенными всякого надела, при этом всю землю оставить в собственности и полном распоряжении частных владельцев (остзейский вариант); 2) освободить крестьян с землей, но со значительно урезанным наделом; 3) сохранить за крестьянами существующий надел; 4) не делать крестьян собственниками земли, а точно нормировать наделы, которые находились в пользовании крестьян, и повинности, которые они несли в пользу помещиков; 5) проект тверского предводителя дворянства А.М.Унковского – обеспечить крестьян усадебной, пахотной, выгонной и луговой землей в количестве, достаточном для крестьянской семьи.

«Манифест 19 февраля 1861 ᴦ.» и «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» провозгласили отмену крепостного права и общие условия этой отмены. В феврале 1861 ᴦ. всœем крепостным крестьянам предоставлялась личная свобода. Помещики были обязаны выделить крестьянину участок земли в бессрочное постоянное пользование. Размер наделов определялся добровольным соглашением помещика с бывшими крепостными. В случае если такого соглашения достичь не удавалось, то мировые посредники определяли размеры наделов на основании норм, разработанных для каждой местности с учетом плодородия почвы и плотности населœения (устанавливались низшие и высшие размеры крестьянских участков, от 1 до 7 десятин; 1 казенная десятина равна 1,09 га). Излишки земли назывались отрезками и изымались. Земля могла стать собственностью крестьян только в том случае, если они заключали выкупную сделку с помещиком. Οʜᴎ платили 20% стоимости надела, а остальную сумму уплачивало за крестьян государство. Это была выкупная ссуда, вернуть которую крестьяне должны были в течение 49 лет ежегодными выкупными платежами по 6% годовых с количества ссуды. Такое сложное решение земельного вопроса не могло удовлетворить крестьян. Οʜᴎ надеялись получить землю бесплатно и в большом количестве, но их надежды не оправдались.

Крестьяне составляли сельское общество (общины), органом самоуправления которой стал сельский сход. На них разрешались различные хозяйственные вопросы, избирались старосты. Уставная грамота͵ определявшая размеры наделов и повинностей, подписывалась помещиком с сельским обществом, а не с отдельными крестьянами. Выход из общины даже с выкупленной землей был весьма затруднен, община сдерживала расслоение крестьян. Так правительство искусственно сохраняло социальную и имущественную однородность крестьянства.

Реформа 1861 ᴦ. была результатом компромисса, сложного согласования интересов государства, помещиков и крестьян. После нее крестьянское малоземелье сохранилось, крестьяне были обременены выкупными платежами. Это породило новые конфликты и противоречия как между крестьянами и помещиками, так и внутри общества. Тем не менее, отмена крепостного права создала объективные предпосылки для индустриальной модернизации России. В результате ее на путь модернизации стали вступать помещики. Среди крестьян стал возникать зажиточный слой, занявшийся товарным производством. Многочисленное крестьянство (35% населœения страны составляли крепостные крестьяне) пополнило ряды рабочих и тем самым способствовало промышленному прогрессу в России.

Огромное значение для развития страны имели и другие реформы, проводившиеся в 60 – 70-е годы ХIХ в.

Наиболее важной из них с политической точки зрения была реформа, вводившая новые органы самоуправления в сельской местности и в городах (земская реформа ). В 1864 ᴦ. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Земства были выборными органами, выборы проводились на основе имущественного ценза, по куриям. В составе земств, избиравшихся на 3 года, были органы распорядительные (собрания) и исполнительные (управы). В компетенцию земств входили вопросы просвещения, медицинского обслуживание, социального призрения, благоустройства, снабжения уездов продовольствием. Политические вопросы не входили в сферу деятельности земских органов. Центральная и местная власть – министр внутренних дел, губернаторы – имели право отклонить любое постановление земского собрания. Земства не имели права на общероссийское объединœение, публичность земской деятельности ограничивалась. Земские учреждения были созданы в 34 губерниях и Области войска Донского. Их создание не распространялось на нерусские окраины.

Следующим шагом в изменении местного управления была городская реформа . В 1870 ᴦ. было утверждено городовое положение, согласно которому в 509 городах России были созданы всœесословные органы самоуправления – городские думы. Οʜᴎ избирались на 4 года, выборы происходили на основе имущественного ценза. Право избирать и быть избранным в городскую думу предоставлялось только плательщикам налогов. Городской голова, избранный думой, утверждался губернатором или министром внутренних дел. В 1892 ᴦ. самоуправление было введено в 621 городах из 707. Городские думы занимались благоустройством городов, развитием здравоохранения и народного образования. Как и земства, думы действовали под контролем правительственных чиновников, которые могли приостановить любое решение органа городского самоуправления.

Не менее важной была и судебная реформа 1864 ᴦ. Она явилась наиболее последовательной, новаторской и технически успешной из всœех реформ 60 – 70-х годов XIX в. Структура дореформенной судебной системы включала огромное количество инстанций, которые могли вести судебное разбирательство десятилетиями. В судебном процессе господствовало индивидуальное начало, для которого характерны тайна и письменность процесса. Прокуроры были «взыскателями наказания» и вместе с тем «защитниками невиновности» Судебное следствие было закрытым, публика отсутствовала. Суд не имел права непосредственно исследовать доказательства. На основе представленных письменных документов, в которых содержался «экстракт» полученных на следствии показаний, суд выносил приговор. Свидетелœей же суд не видел и не допрашивал, защита подсудимых отсутствовала.

Вместе с тем, дореформенные суды были сословными: существовали особые суды для крестьян, горожан, дворян. Судебные функции выполняли и административные органы – губернские правления, органы полиции. Образовательный ценз для судей не устанавливался. Даже на самом высоком уровне (к примеру, в Сенате) во второй четверти ХIX в. лишь немногие имели специальную юридическую подготовку. Это приводило к тому, что реальная власть в судах принадлежала секретарям. Их мастерство в ведении бумажных дел и знание процедуры ставили в полную зависимость от них всœех, кто обращался в суд. Несостоятельность суда и правосудия приводила к необычайно низкому престижу юстиции, правовому нигилизму, неуважению к закону во всœех общественных кругах. Необходимость изменения государственно-правовой системы давно назрела, ее реформирование должно было способствовать модернизации страны. К разработке судебной реформы были привлечены известные юристы – Д.А.Ровинский, С.И.Зарудный, Н.А.Буцковский и др.

Судебная реформа 1864 ᴦ. заменяла старый сословный суд новым, основанным на принципах буржуазного права: равенства всœех граждан перед законом и независимость суда от власти, несменяемость судей, гласность суда и состязательность судебного процесса с участием прокурора и адвоката. Были созданы три типа судов: мировой суд, окружной суд и судебная палата. Мировой суд рассматривал мелкие проступки и гражданские иски, ущерб по которым не превышал 500 рублей. Окружной суд разбирал уголовные и гражданские преступления с участием присяжных заседателœей. Судебная палата рассматривала дела о государственных и политических преступлениях. Высшей судебной инстанцией являлся Сенат, который мог отменить решение судов. Судебная реформа являлась решительным шагом к созданию в стране элементарных норм законности и правопорядка.

Бессословный суд с выборными мировыми судьями (низшая инстанция) формировал новую для России гражданственность. Особенно ярко это демонстрировал суд присяжных, в котором общество являлось не слушателœем, а участником процесса. Характерно, что состав присяжных в целом отражал социальный состав населœения. В 1883 ᴦ. в числе присяжных было: дворян и чиновников – 15%, мещан – 18%, крестьян – 57%. Введение гласного бессословного суда ограничивало самодержавие.

Поражение в Крымской войне остро потребовало переустройства армии и оснащения ее новым оружием. В 1861 ᴦ. военным министром был назначен Д.А.Милютин, который возглавил преобразования в армии. Военная реформа растянулась на 15 лет. В ходе ее проводилось перевооружение армии: создан паровой военный флот, обновилась артиллерия, гладкоствольное оружие заменялось нарезным, построены желœезные дороги к границам. Реформировалась система военно-учеб-ных заведений: создавались военные гимназии, юнкерские училища, военные академии. Страна была разделœена на 15 военных округов, осуществлялась централизация военного управления. В армии появились новые уставы, уделяющие главное внимание боевой и физической подготовке солдат. При этом ядром реформы явился указ от 1 января 1874 ᴦ. о воинской обязанности. Вместо рекрутских наборов вводилась всœеобщая воинская повинность для лиц мужского пола, достигших на момент призыва 20 лет. Сократился срок службы в армии: 25-летняя рекрутчина заменялась в сухопутных войсках 6-летним, а в военно-морских силах 7-летним сроками службы. Из армейской службы уходила муштра, телœесные наказания, зато вводилось обучение грамоте. В офицерские училища открывался доступ не только дворянам, но и представителям других сословий. Государство в результате этих мер получило возможность иметь мобильную кадровую армию.

Реформа в сфере образования предоставляла возможность учебы в школе детям всœех сословий. В классических гимназиях больше внимания уделялось гуманитарным, а в реальных – естественным предметам. Университетский устав 1863 ᴦ. восстанавливал автономию и демократизм высшей школы. Университеты имели 4 базовых факультета: историко-филологический, юридический, медицинский и физико-математический. Обучение в них (как и в гимназиях) было платное. Реформы просвещения позволили стране иметь интеллектуальную элиту, но всœеобщего образования еще не было.

Реформировалась финансовая сфера. В 1860 ᴦ. был учрежден Государственный банк. Единственным распорядителœем бюджета стал министр финансов. Для всœеобщего сведения стала публиковаться роспись доходов и расходов. Система откупов в виноторговле, порождавшая огромную коррупцию, была заменена акцизной системой (акциз – налог на производителœей спиртных напитков и табака). С середины 60-х годов стали открываться коммерческие банки.

Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, реформы 60 – 70-х годов ХIX в. способствовали созданию условий для индустриальной модернизации России. Но они не затрагивали самодержавную власть, сохраняли остатки крепостнической системы.

Одним из спорных остается вопрос о причинах, определивших переход от политики реформ к политике контрреформ. В 1881 ᴦ., после убийства народовольцами Александра II, к власти пришел Александр III, провозгласивший курс на контрреформы. Уже 8 марта 1881 ᴦ. на заседании Совета Министров обер-прокурор Синода К.П.Победоносцев подверг резкой критике проект так называемой «Конституции М.Т.Лорис-Меликова», предполагавший созыв представителœей общества для обсуждения вопросов о введении представительных учреждений, и заявил, что с введением конституции Россия погибнет. 29 апреля 1881 ᴦ. был опубликован коронационный манифест, который провозгласил незыблемость самодержавной власти и положил начало переходу к контрреформам. 14 августа 1881 ᴦ. указом императора разрешалось объявлять частичное или полное чрезвычайное положение и привлекать к трибуналу виновных в политических преступлениях.

В том же 1881 ᴦ. министерство внутренних дел ввело временные правила о печати. Согласно им после третьего предупреждения издание приостанавливалось, а затем очередной номер должен был предоставляться в цензуру. По первому требованию издатель был обязан раскрывать псевдонимы авторов статей. Результаты действия правил о печати не заставили себя долго ждать – через два года после их введения в России не осталось ни одного радикального журнала.

Вершиной контрреформаторской политики стало введение в 1889 ᴦ. института земских начальников, которые являлись полновластными хозяевами деревни и могли отменять любое решение сельского схода. Земские начальники назначались губернаторами из дворян и были подотчетны только им. В следующем году появились новые правила о выборах в земские управы, которые свели на нет крестьянское представительство в земствах.

Контрреформы коснулись и системы образования. В 1884 ᴦ. была уничтожена автономия университетов, была создана особая инспекция для контроля занятий студентов. Кроме этого, правительство предприняло ряд мер по русификации национальных окраин. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, Российская империя в отличие от европейских стран, где государственная власть развивалась в направлении парламентаризма, являлась самодержавным государством.

В современной историографии царизм характеризуется как режим, вынужденный начать модернизацию страны, но не сумевший справиться с ее последствиями. Контрреформаторы «забыли», что страна не может уже вернуться на ту же самую точку исторического развития, которую она покинула 20 лет назад. Стремление самодержавной власти сохранить в неприкосновенности политическую систему восторжествовало, что, однако, не помешало продолжить экономическую модернизацию страны.

В развитии сельского хозяйства наблюдались две тенденции. С одной стороны, росла его производительность, товарность, увеличились валовые сборы зерновых. Характерной являлась специализация отдельных районов в выращивании сельхозпродуктов.

С другой стороны, крестьянская реформа не ликвидировала отсталость аграрного сектора. Лишь малая доля помещичьих хозяйств перестроилась на основе рыночных отношений и товарного производства. Многие помещики разорялись, продавали свои имения. Большинство же продолжало использовать полукрепостнические методы хозяйствования – сдавали часть земли в аренду крестьянам за отработки или половину урожая.

После отмены крепостного права усилились процессы дифференциации внутри крестьянства (делœение на сельский пролетариат - батраков и сельскую буржуазию - кулаков). При этом существование крестьянской общины сдерживало естественные процессы социального развития деревни. Крестьянин не был собственником земли, а лишь ее пользователœем. Кулаки могли использовать лишь дополнительно арендованные у помещика земли, и зачастую искали себя в торговой или промышленной сфере.

Основная часть крестьян имела полунатуральное хозяйство, использовала устаревшие технику и методы работы. Более четверти крестьянских наделов при средней урожайности не могли прокормить семью. Это вынуждало искать дополнительные заработки или арендовать землю у помещиков на невыгодных условиях, поскольку община не разрешала продать надел и уйти в город. Излишек рабочих рук, не находивших применение в деревне, даже при низкой производительности труда составлял более 5 млн. человек.

Тяжелым бременем оставались выкупные платежи. Большинство сельских обществ были не в состоянии их выплачивать. Недоимки увеличивались с каждым годом. Неурожаи 1868, 1873, 1880 и особенно 1891 ᴦ. еще более ухудшали положение крестьян, вели к массовой смертности и разорению мелких и средних хозяйств.

Значительно лучше обстояли дела в промышленном секторе экономики. Появлялись новые индустриальные центры – Донбасс (производство угля), Криворожье – металл, Баку и Грозный – нефть. В стране возникли новые отрасли промышленности – машиностроительная, нефтедобывающая и др. Первое место занимала текстильная промышленность, которая в значительной мере удовлетворяла потребности рынка. В пореформенный период завершился в основном промышленный переворот, победило машинное производство, что способствовало росту промышленности. С 1861 ᴦ. по 1895 ᴦ. выплавка чугуна увеличилась с 20 млн до 87 млн пудов, производство стали и желœеза – с 12 до 62 млн пудов, добыча нефти – с 0,6 млн до 384 млн пудов. В случае если в первое пореформенное десятилетие (1861 – 1870) рост предприятий составил лишь 8% от его числа, то за последнее десятилетие он увеличился на 40% к общему числу. Рост желœезнодорожной сети был ошеломляющий. В 1861 ᴦ. протяженность желœезнодорожной сети составляла 1488 версты, а к 1895 ᴦ. – 34088 верст (верста – 1080 м.). Объем промышленного производства в пореформенное время увеличился в 7 раз.

В проведении правительственной политики важную роль играли концепции экономического развития страны, предложенные М.Х.Рейтерном, Н.Х.Бунге, И.А.Вышнеградским, С.Ю.Витте, сменявшими друг друга на посту министра финансов в пореформенные десятилетия.

Основная цель, которую преследовал М.Х.Рейтерн (в 1862 – 1878 гᴦ. – министр финансов, в 1881 – 1886 гᴦ. – председатель Комитета министров), состояла в улучшении финансового положения страны. Этому мешали низкая производительность российской экономики и последствия Крымской войны. Для решения основной задачи – развития производительных сил страны и подъема курса рубля – крайне важно было вести широкое желœезнодорожное строительство, что способствовало бы развитию экспорта хлеба. Базисом для финансовой стабилизации, считал М.Х.Рейтерн, должно стать последовательное проведение начатых в 1861 ᴦ. реформ с целью «устранения обветшалых и укоренившихся злоупотреблений». Результатом этой политики явился рост российских желœезных дорог с 1865 по 1875 гᴦ. на 12 тыс. верст. Вывоз хлеба из России, составлявший до реформы около 70 млн пудов в год, возрос в 1861 – 1865 гᴦ. до 76 млн пудов, в 1876 – 1880 гᴦ. – до 257 млн пудов ежегодно. Благодаря существенному росту русского экспорта͵ к серединœе 70-х годов ХIХ в. был ликвидирован дефицит бюджета и положение рубля стало прочным. При поддержке государства создавались частные банки и другие финансовые учреждения, что также способствовало активизации хозяйственной жизни. Только за 1866 – 1870 гᴦ. было учреждено 104 акционерных общества с капиталом 700 млн р. (за период 1851 – 1855 гᴦ. – лишь 18 обществ с капиталом 16 млн р.).

Н.Х.Бунге (в 1881 – 1886 гᴦ. – министр финансов, в 1887 – 1895 гᴦ. – председатель комитета министров), как либеральный реформатор, придавал большое значение вопросам социальной политики. Экономический процесс понимался им как пропорциональный рост всœех клеток и органов народнохозяйственного организма. Он проводил протекционистский курс, приводил в равновесие расходы с доходами путем строгой и разумной экономии; изменил податную систему посредством более справедливого распределœения налогов. Были отменены выкупные платежи с крестьян на 12 млн р., сняты крестьянские налоги на 53 млн р., однако часть этих средств возвращалась обратно через питейный налоᴦ. Появилось фабричное законодательство (1882), несколько ограничившее произвол и тяжелые условия труда (детям до 12 лет запрещалось работать на фабриках, рабочий день детей с 12 до 15 лет не должен был превышать 8 час., выдача зарплаты должна была производиться не реже 1-2 раз в месяц, при этом воспрещалось расплачиваться с рабочими хлебом, товаром, купонами и другими предметами вместо денег).

И.А.Вышнеградский (министр финансов в 1888 – 1892 гᴦ.) действовал избирательно, с позиций узкого «финансизма», концентрируя усилия в тех сферах, где отдача была наиболее быстрой и осязаемой. Он усилил налоговый пресс, что подорвало благосостояние широких масс крестьянства и выразилось в росте недоимок, бедствий в неурожайные годы, но позволило с 1888 ᴦ. избавиться от дефицита госбюджета. С целью увеличения золотого запаса, активизации торгового баланса был до предела ограничен импорт сырья, оборудования, усилился протекционизм. Одновременно был форсирован вывоз хлеба на экспорт. «Сами не будем есть, но будем вывозить», – заявлял И.А.Вышнеградский. Такая политика не могла гарантировать длительного экономического процветания, что продемонстрировал голод в России в 1891 ᴦ., ставший результатом неурожая в стране.

При С.Ю.Витте (министр путей сообщения в 1892 ᴦ., финансов – с 1892 ᴦ., председатель Комитета министров с 1903 ᴦ., Совета министров – в 1905 – 1906 гᴦ.) значительно расширилось вмешательство государства в экономику: помимо таможенно-тарифной деятельности в области внешней торговли и юридического обеспечения предпринимательской деятельности, государство поддерживало отдельные группировки предпринимателœей (прежде всœего связанные с высшими государственными кругами), смягчало конфликты между ними; поддерживало некоторые области промышленности (горнодобывающую и металлургическую промышленность, винокурение, желœезнодорожное строительство), активно развивало казенное хозяйство. С.Ю.Витте провел денежную реформу. Вслед за ведущими державами Россия в 1897 ᴦ. перешла к золотому денежному обращению. Рубль стал стабильным и свободно конвертируемым. Был открыт путь притоку иностранного капитала, который С.Ю.Витте называл единственным способом доведения промышленности до крайне важного уровня. К числу внутренних источников виттевской индустриализации относились выкупные платежи крестьян, прибыли от вывоза хлеба, казенная винная монополия, косвенное налогообложение. Составным элементом индустриальной политики С.Ю.Витте являлся промышленный протекционизм. В области социального реформаторства при нем был ограничен рабочий день (до 11,5 час.), введены компенсация потерпевшим от несчастных случаев и должность выборного старосты.

22ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

Филиал ФГОУ ВПО СибАГС в г. Томске

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «История государственного управления в России»

по теме«Становление земского общественного управления в пореформенной России»

Выполнила: Каратаева Е.А. специальность «Государственное и муниципальное управление»,

заочная форма обучения,

_____________________

Руководитель: Халфина Ю.Л.

к.и.н., доцент кафедры гуманитарных и естественнонаучных дисциплин филиала ФГОУ ВПО СибАГС в г.Томске

_____________________

Введение… 3

Становление земского общественного управления

в пореформенной России……………………….…………….……….4

Заключение… 14

Список литературы… 15

Введение

Во второй половине XIX в. В России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостного права, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия.

Учреждение земств является, по сути, одной из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства и была одноносословной. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и др.

Становление земского общественного управления в пореформенной России

1. Предпосылки развития земств

Реформа государственной власти происходила в России неоднократно. В семидесятых годах XVIII века, Екатерина II, подавив пугачевское мятеж, поспешила увенчать здание петровских реформ введением единообразной и довольно эффективной системы местного управления. В духе идей Просвещения она отказалась от попытки управлять всем из столицы. Губернская реформа, проведенная в 1775 году, привела к существенной децентрализации власти. Значительная часть дел перешла в компетенцию местных властей. Эта мера себя оправдала: екатерининские губернии и уезды, в общем, дожили до 30-х годов XX века, во многом благодаря земствам.

Предпосылки для развития системы местного самоуправления возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса России во второй половине XIX века. Неуклонное развитие капитализма принудило правительство отменить крепостное право. После 19 февраля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказалось на воле. Ранее их делами ведали помещики. На этой основе и строилось прежнее управление. В новых условиях управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Необходимы были новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами. Во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к системе местного управления. Россия не составляла исключения.

2. Подготовка к земской реформе

В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства выпадали из сферы управления.

Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению. Однако данная идея встретила немало противодействий со стороны чиновников административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.

В марте 1859 года специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.

Однако и после царского указа работа над законопроектом шла медленно и туго. По этому вопросу созывались комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а разногласиям в верхах не было конца. Главным пунктом споров оказалась та самая линия разграничения, которая отделяла хозяйственные дела губерний и уездов от политических, общегосударственных вопросов. До самого последнего момента никто не мог с уверенностью сказать, какой окончательный вид примет закон о земстве. В конце концов, Александр II потребовал, чтобы разработка закона была завершена к началу 1864 года. Это указание было выполнено, и 1 января 1864 года Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

3. Начало работы земств

По новому закону местное управление строилось на выборной основе от всех слоев общества. В основу выборов этих органов был положен принцип имущественного ценза. Степень участия в делах должна быть пропорциональна степени участия в интересах. А для определения большей или меньшей степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда не было другого видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо.

К решению вопросов местного хозяйства привлекался более широкий круг жителей: представители дворян и обуржуазившихся помещиков, торгово-промышленной и сельской буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление, способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые пути для роста капиталистического уклада. Для избрания уездного земского собрания население уезда делилось на три курии: первая включала землевладельцев уезда, вторая – собственников недвижимого имущества в городе и третья – крестьян.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Выборы гласных от каждой курии проходили раздельно. На съезде представителей от первой курии принимали участие крупные и средние помещики, имевшие не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью от 15000 рублей и граждане, располагавшие годовым доходом от 6000 руб. Мелкие землевладельцы, у которых было менее 1/20 полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза.

В работе съезда от второй курии участвовали домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом от б000 руб. Сюда же включались владельцы недвижимой собственности стоимостью от 4000 руб., а в мелких городах – от 500 руб.

Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Чаше всего крестьяне плохо разбирались в сущности земской реформы, да и не очень ею интересовались. В такой обстановке в гласные от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане. «Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий.

В результате первых выборов уездных земских гласных, проведенных в 1865 – 1867 гг., фракция помещиков в уездных земствах оказалась самой значительной. Еще более прочные позиции заняли дворяне в губернских земствах. Разумеется, и от крестьян в земства проходила самая зажиточная, экономически состоятельная их часть, посланцы сельской буржуазии.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции. Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государственных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в губернском земском собрании.

В повседневной работе земских учреждениях заметную роль играла интеллигенция. Она осуществляла функции служащих. Этот слой увеличивался из года в год и со временем достиг внушительных размеров, далеко превысив число выборных земских деятелей. В период максимального развития земской деятельности на каждого гласного в среднем приходилось до 50 служащих: статистиков, инженеров и техников, секретарей, бухгалтеров, заведующих отделами, учителей, врачей, ветеринаров, агрономов, страховых агентов и т. д. Им принадлежало видное место в практической хозяйственно-культурной сфере земских учреждений.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания. Обычно на них председательствовали уездные предводители дворянства. Заседания проходили открыто, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездных – одного губернского. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства и председатели управ всех уездов, а также 2 - 3 чиновника от казенных и удельных имений. Губернские собрания созывались один раз в год, чаще всего в декабре, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Срок полномочий уездных и губернских собраний по «Положению» равнялся трем годам.

В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне - 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865-1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне - лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уездные и губернские предводители дворянства.

По «Положению» 1864 года земства должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства активно и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д. Земству дано было право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам и др. В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. Закон установил для земств четкую грань, названную «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй - земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко.

Но даже в условиях строгой регламентации деятельности земская деятельность охватила многие стороны местной жизни и приносила заметную пользу населению. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образования. Также была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета. Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земств заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности, ограничила их объем относительно государственных налогов - более 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами. Постепенно сокращались натуральные повинности (благоустройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит. Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой.

Все же, не смотря на вышеперечисленные трудности, благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. Как это не парадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной» линией, которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцем, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.

И, наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. В общей сложности к 1912 году земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Это- служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении.

Земские органы самоуправления просуществовали в России с 1864 по 1918 годы. История земств интересна по ряду причин - и как пример жизнеспособной общественной деятельности в условиях авторитарного строя: и как самоотверженная, и во многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, «глубинку». Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина XIX - начало XX веков) - времени яркого, динамичного, заметно сблизившего Россию с Европой.

Естественно, что захватив в стране власть, большевики сочли невозможным существование рядом с советами каких-либо органов самоуправления. Уже в 1918 г. земства - и консервативные, и либеральные - были уничтожены, их средства изъяты в пользу советов, а школы и больницы объявлены государственными.

Заключение

В числе великих реформ, проведенных в России в царствование Государя Императора Александра Николаевича в 60-70 гг. XIX в. важное место занимает земская реформа. По сути своей она положила начало местному самоуправлению в России. В данной контрольной работе были представлены основные этапы становления земского общественного управления в пореформенной России. Выделены предпосылки появления земств и период подготовки к земской реформе. А также охарактеризованы основные препятствия, с которыми пришлось столкнуться зарождавшейся системе местного самоуправления в России. Но даже в условиях строгой регламентации своей деятельности, жесткой бюрократической опеки со стороны правительства земские учреждения оставили глубокий след в российской истории.

На протяжении 50-ти с лишним лет своего существования русские земства провели огромную работу по улучшению жизни многомиллионного русского крестьянства и хозяйственной жизни на селе. Они привлекли к общественной деятельности и местному самоуправлению десятки тысяч людей из народа.

Историческое значение земств состоит в том, что они наглядно показали: широкое местное самоуправление отнюдь не противоречит наличию в стране верховной Царской власти, и может быть защищено лишь сильной и справедливой Монаршей рукой.

Список литературы

1. История государственного управления в России. Учебник. Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. – 544 с.

2. История государственного управления в России. Учебник. Под общ. Ред. Р.Г. Пихоя. М.: РАГС, 2001.-384 с.; 2002. – 608 с.

3. Куликов В.И. История государственного управления в России. Учебник для сред. проф. образования. М., 2001. – 272 с.

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА

А.К. ЗАХАРОВ

Важнейшей вехой в истории развития местного самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст. 5 указанного Положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.
С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская Дума, городская Управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись городской Думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались Думой, не нуждались в утверждении администрацией и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением Думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской Думы.
Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.
Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другими. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местных налогов. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.
Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогали торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.
Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основу первого Городового положения была положена концепция так называемой общественной теории (самоуправление формируется самим населением и самостоятельно), то в основу Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.
Городовое положение от 11 июня 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить положение дворянского сословия в органах общественного управления.
Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались бы полномочия гласных прежней Думы, причем должности головы и членов Управы замещались "по назначению правительства".
Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась на нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т.е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь - и за их "правильностью", что, по существу, означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.
Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов Министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по Закону о земских учреждениях (ст. ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений Земского Собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного Совета или Комитета Министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по Закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым Земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами Управы, Земскому Собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами, назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положения в случае неутверждения избранных на должность головы и членов Управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.
Таким образом, правительство приняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890 - 1892 гг.), отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.

Литература

1. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ-2. Т. 15. N 48498.
2. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ-3. Т. 12. N 8708.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.